הגדרת יישובים ואזורים כבעלי עדיפות לאומית

להכריז על יישובים ואזורים, העומדים באמות המידה המפורטות בסעיף 2 להלן, כיישובים וכאזורים בעלי עדיפות לאומית (להלן: "אזורי עדיפות לאומית"), בהתאם להוראות פרק כ"ו לחוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התוכנית הכלכלית לשנים 2010-2009), התשס"ט-2009 (להלן: "החוק"; "חוק ההתייעלות הכלכלית") זאת, במגמה להשיג את היעדים הבאים:
א. עידוד פריסת האוכלוסייה במדינת ישראל והגדלת האוכלוסייה באזורי הפריפריה ובאזורים סמוכי גבול, כפי שיוגדרו להלן.
ב. הגדלת הצמיחה הכלכלית וצמצום פערי ההזדמנויות בין אזורי העדיפות הלאומית לבין מחוז תל-אביב, כהגדרתו על-פי הגדרות משרד הפנים.
ג. חיזוק החוסן האזרחי-ביטחוני של מדינת ישראל.
ד. שיפור איכות החיים ביישובי העדיפות הלאומית.

2. יישובים ואזורים העומדים, במועד קבלת החלטה זו, באחד או יותר מהתבחינים להלן, יהיו בעדיפות לאומית:
א. אזורי הפריפריה – הנפות הפריפריאליות ביותר, בהתאם למדד נפתי משולב, המשקלל את המדד החברתי-כלכלי ומדד הפריפריאליות של הרשויות המקומיות בנפה.
לעניין זה, "מדד חברתי-כלכלי ומדד הפריפריאליות" – פרסומי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה בעניין אפיון רשויות מקומיות לפי הרמה החברתית-כלכלית של האוכלוסייה ובעניין מדד פריפריאליות של הרשויות המקומיות בישראל; "נפות" – כהגדרת משרד הפנים; "הנפות הפריפריאליות ביותר" – הנפות שציונן במדד המשולב, המשקלל את המדד החברתי כלכלי ומדד הפריפריאליות, הוא הנמוך ביותר, באופן שייכללו במפת העדיפות הלאומית כל הנפות החל מהנפה הנמוכה ביותר ועד לנפה אשר שיעור התושבים המצטבר המתגורר בה ובנפות בעלות הציון הנמוך ממנה אינו עולה על 25% מכלל אוכלוסיית ישראל.
ב. יישובים סמוכי גבול – יישובים שבתיהם, כולם או חלקם, נמצאים בטווח איום על פי שיקולי מערכת הביטחון – טווח של עד 9 ק"מ מגבול לבנון, ועד 7 ק"מ מגבולות אחרים, או מגדר המערכת סביב רצועת עזה.
ג. יישובים מאויימים – יישובים ביהודה ושומרון, המסווגים על ידי מערכת הביטחון ברמות איום 5-3 (רמות האיום הגבוהות ביותר).
ד. יישובים חדשים – יישובים אשר יוקמו במהלך תקופת תוקפה של החלטה זו וכן יישובים אשר במועד קבלת החלטה זו: (א) טרם חלפה תקופה של 5 שנים ממועד אכלוסם או (ב) טרם חלפה תקופה של 10 שנים ממועד הקמתם – כמאוחר בין השניים ובלבד שבמועד החלטה זו נותרה לפחות שנה אחת בטרם יעברו המועדים כאמור (5 או 10 שנים בהתאמה). "מועד אכלוסם" – מועד מתן תעודת גמר כמשמעה בתקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), תש"ל-1970 ליחידת הדיור העשירית הקבועה ביישוב (קרי מועד אכלוסן של 10 יח"ד קבועות ראשונות ביישוב). "מועד הקמה" – מועד תחילת עבודות הפיתוח.
ה. יישובים צמודי גדר – יישובים שבתיהם, כולם או חלקם, נמצאים בטווח של עד 1 ק"מ מהגבול או מגדר המערכת סביב רצועת עזה.
יישובים חדשים, שיוקמו לאחר קבלת החלטה זו, יצטרפו עם הקמתם לרשימת יישובי העדיפות הלאומית, ויסווגו, בנוסף על תבחין היישובים החדשים (ס"ק ד' לעיל), גם בהתאם לתבחינים האחרים, ככל שיעמדו בהם.
רשימת האזורים והיישובים בעדיפות לאומית, הנגזרת מכלל התבחינים לעיל, מפורטת בנספח א' בסיפא של ההחלטה.
רשימת יישובים סמוכי גבול ויישובים מאויימים (קריטריון ביטחוני), מפורטת בנספח ב' בסיפא של ההחלטה.
רשימת יישובים צמודי גדר, מפורטת בנספח ג' בסיפא של ההחלטה.

3. מועצה אזורית, אשר לפחות מחצית מן היישובים שבתחומה הינם ישובים סמוכי גבול, יהיו כל היישובים הנמצאים בתחומה בעלי עדיפות לאומית.

4. א. בהתאם לאמור בסעיף 152(ב) לחוק, ובשים לב לסעיף 152(א) לחוק, רשאים השרים הרלוונטיים, תוך יידוע שר האוצר, לקבוע קריטריונים, בתחומים המפורטים להלן, על-פי שיקולים מקצועיים, שבתחום פעולת אותו משרד, לעניין הטבות ותמריצים לאזורי העדיפות הלאומית, והכל במסגרת תקציבם המאושר. שיקולים מקצועיים למתן הטבות כאמור יכול שתוצאתם תהיה הבחנה בין יישובים באותה נפה, או הבחנה בתוך היישוב, והכל על פי המאפיינים הרלוונטיים לאותם שיקולים מקצועיים שבתחום פעולת אותו משרד:
(1) בתחום החינוך ורכישת ההשכלה – במטרה לשפר את רמת ההישגים של התלמידים באזורי העדיפות הלאומית, ובמגמה ליצור מערכת חינוך איכותית בכל רחבי המדינה.
(2) בתחום הדיור והפיתוח העירוני – לשם חיזוק הבסיס החברתי והכלכלי של אזורי העדיפות הלאומית וכדי להקל על פיתוח היישובים באזורים אלו.
(3) בתחום התעסוקה – לשם קידום כושר הייצור והשבחת ההון האנושי באזורי העדיפות הלאומית, יצירת מקומות תעסוקה יציבים, הגדלת שיעור ההשתתפות בכוח העבודה, וצמצום האבטלה.
(4) בתחום התשתיות – על-מנת למשוך אוכלוסיה לאזורי העדיפות הלאומית יש צורך ביצירת תשתית נאותה. יצירת תשתית נאותה כוללת שיפור של תשתיות התחבורה והתקשורת החיוניות לקיצור המרחקים בין אזורי הפריפריה לבין מחוז ת"א, וכן שיפור תשתיות המים והביוב, ויתר תשתיות ההנדסה.
(5) בתחום החקלאות ופיתוח הכפר – במטרה לחזק את הבסיס הכלכלי, התעסוקתי והחברתי של אזורי העדיפות הלאומית.
(6) בתחום התרבות והספורט – במטרה לחזק את תשתיות התרבות והספורט ולהרחיב פעילות התרבות והספורט ביישובי העדיפות הלאומית.
(7) בתחום הגנת הסביבה – במטרה לבסס איכות חיים נאותה ולטפח מערך שטחים פתוחים לסוגיהם, לשמר ולפתח ערכי טבע ומורשת, ולייצר מקורות משיכה למטיילים ולמבקרים.
מתן הטבות בתחומים (2), (4) ו-(5) עבור יישובי יו"ש יהיו כפופים להחלטת הדרג המדיני.
א. הקריטריונים המקצועיים שיקבע כל שר לשם מתן ההטבות והתמריצים לאזורי העדיפות הלאומית לא ייכנסו לתוקף בטרם יבוטלו או יתוקנו, לפי העניין ובמידת הצורך, החלטות קודמות הקיימות בנושא, בתחום משרדו.
ב. בהעדר הסכמה בין השר הממונה לבין שר האוצר, יוכל השר הממונה או שר האוצר להביא את הנושא להכרעת הקבינט החברתי-כלכלי או הממשלה, בתוך 14 יום, והקבינט או הממשלה יכריעו בנושא בתוך 14 ימים נוספים. בהעדר הכרעה כאמור, לא ייכנסו הקריטריונים החדשים לתוקף. במסגרת הדיון בקבינט או בממשלה יידון גם מעמד החלטות הממשלה קודמות בנושא ותיקונן או ביטולן, לפי העניין.

5. בנוסף, רשאים השרים הרלוונטיים, תוך יידוע שר האוצר, להחליט כי הטבות ותמריצים מסוימים, בתחומים ובתנאים המנויים בסעיף 4, יינתנו ליישובים שנקבעו כבעלי עדיפות לאומית על בסיס שיקולים ביטחוניים, כאמור בסעיפים 2(ב) – (ג) לעיל (יישובים סמוכי גבול ויישובים מאוימים), כקבוצה נפרדת ועצמאית, ובלבד שהדבר נעשה בהלימה לתכלית קביעתם של יישובים אלו כבעלי עדיפות, קרי משיקולים הנוגעים לחיזוק חוסנו של העורף האזרחי הישראלי.
כן רשאים השרים הרלוונטיים, תוך יידוע שר האוצר, להחליט כי הטבות ותמריצים מסוימים, בתחומים ובתנאים המנויים בסעיף 4, יינתנו ליישובים שנקבעו כבעלי עדיפות לאומית נוכח היותם צמודי גדר כאמור בסעיף 2(ה) לעיל, כקבוצה נפרדת ועצמאית, ובלבד שהדבר נעשה בהלימה לתכלית קביעתם של יישובים אלו כבעלי עדיפות, קרי משיקולים הנוגעים לפריסת האוכלוסייה לאורך גבולות המדינה.
יובהר כי גם במקרים אלו שיקולים מקצועיים למתן הטבות כאמור יכול שתוצאתם תהיה הבחנה בין יישובים, או הבחנה בתוך היישוב, והכל על פי המאפיינים הרלוונטיים לאותם שיקולים מקצועיים שבתחום פעולת אותו משרד.

6. תוקף החלטה זו הוא עד ליום 31.7.2017. בהתאם להוראות סעיף 154 לחוק, תדון הממשלה בתום שלוש שנים ממועד החלטה זו באופן ביצועה של ההחלטה וההתקדמות בהשגת מטרותיה, לרבות ההטבות שניתנו מכוחה, וכן תבחן במסגרת דיון זה את הצורך בשינוי ההחלטה או ביטולה.

7. שרי הממשלה ידווחו בכתב לראש הממשלה, אחת לחצי שנה, בדבר ההטבות הניתנות לאזורי העדיפות הלאומית, לרבות בדבר ההיקף התקציבי של ההטבות האמורות, לפי החוק ולפי חוקים אחרים המקנים הטבות לאזור או ליישוב על בסיס עדיפות לאומית, בהתאם לאמור בסעיף 155 לחוק.

8. הממשלה מנחה את מנכ"ל משרד הפנים להוביל עבודת מטה, בהשתתפות משרדי המשפטים, האוצר, הנגב והגליל וראש הממשלה, לבחינת האפשרות למתן הטבות עדיפות לאומית לאשכולות של רשויות מקומיות. עבודת המטה תושלם בתוך שלושה חודשים ממועד החלטה זו.

9. החלטות קודמות, הנסמכות על החלטת הממשלה מס' 1060 מיום 13.12.2009, ימשיכו לעמוד בתוקפן למשך שלושה חודשים ממועד החלטה זו או עד לקבלת החלטה חדשה בעניינן, לפי המוקדם. משרדי הממשלה הרלוונטיים יערכו במהלך חודשים אלו את עבודת המטה הנדרשת על מנת להביא לתיקון ההחלטות.

10. בכל החלטה הנסמכת על החלטה זו, יהיו המדד החברתי-כלכלי ומדד הפריפריאליות וכן מיפוי היישובים סמוכי הגבול, צמודי הגדר והמאויימים (להלן: "נתוני הבסיס") קבועים בהתאם לנתוני הבסיס ששימשו ביסוד החלטה זו, וזאת כל עוד החלטה זו בתוקף ואף אם פורסמו בינתיים נתוני בסיס חדשים. הממשלה מנחה את רשויות ומשרדי הממשלה שבהם נעשה שימוש בנתוני בסיס ישנים, בהחלטות שאינן נסמכות על החלטה 1060, לבצע את עבודת המטה הנדרשת ולבחון את הצורך בתיקונן או עדכונן בהתאם.

11. אין בהחלטה זו כדי לחייב את הממשלה, או כל רשות מרשויות המדינה, להעניק כל זכות או הטבה לאזורים שהוגדרו כבעלי עדיפות לאומית. כמו כן, יודגש כי אין בהחלטה זו כדי לגרוע מסמכות הממשלה ורשויותיה בעניין מתן עדיפות ליישובים ולאזורים הקבועים לפי כל החלטת עדיפות לאומית אחרת, הסדר או דין אחר, לרבות בהתאם להוראות סעיף 4 לחוק יסוד: ירושלים בירת ישראל.

12. להטיל על הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה לפרסם, לפחות שלושה חודשים לפני סיום תוקף החלטה זו, מדד פריפריאליות ומדד כלכלי-חברתי מעודכנים. מקור המימון להכנת מדדים אלה יידון במסגרת גיבוש תקציב המדינה לשנת 2016.
השיקולים לקביעת מודל מפת אזורי העדיפות הלאומית:
אזורי הפריפריה – יצירת מדד משולב
בבסיס הגדרת מרכיב זה במפה עומדת התפיסה, שלפיה "פריפריאליות" היא שאלה של נגישות לשירותים, למוקדי בריאות, השכלה, תרבות, תעסוקה, מסחר וכו', והיכולת של האזרחים לנצלם באופן אפקטיבי. אלה שירותים אשר למעשה משפיעים באופן מהותי ויומיומי על רמת החיים בפריפריה. הנגישות אינה מתמצת רק במרחק פיסי, אלא גם ביכולת לגשר על המרחק, הן ברמה התשתיתית-אזורית והן ברמת הפרט ואמצעיו. על-מנת לבטא בצורה המיטבית את הרעיון המכונן של מפת אזורי העדיפות הלאומית, על הגדרת אזורי הפריפריה להתבסס על שיקולים גיאוגרפיים, ועל שיקולים המבטאים את היכולת למצות את פוטנציאל הנגישות והקרבה למרכז הארץ.
המדד המשולב מבוסס על שקלול של שני מדדים: מדד הפריפריאליות, והמדד החברתי-כלכלי, המחושבים על ידי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (הלמ"ס), ומורכבים כל אחד משיקולים וקריטריונים פנימיים נוספים, כמפורט בהמשך. שיקולים אלו תואמים את השיקולים הקבועים בחוק, ולמעשה מהווים שילוב סעיף 151(ב)(2) – חוסנו הכלכלי והחברתי של האזור או היישוב ורמת השירותים בו; סעיף 151(ב)(3) – תכנון הפריסה של האוכלוסייה; סעיף 151(ב)(4) – מיקומו הגיאוגרפי של האזור או היישוב או המרחק שלו מריכוזי אוכלוסיה וממרכז הארץ, וסעיף 151(ב)(5) – צמצום פערים בין האזור או היישוב לבין אזורים או יישובים אחרים או בין קבוצות אוכלוסיה תושבות האזור או היישוב לבין קבוצות אוכלוסיה אחרות.
מדד הפריפריאליות: המדד חושב ע"י הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה כשקלול של שני מרכיבים שווים במשקלם:
א. קירבה של רשות מקומית לגבול מחוז תל-אביב, כהגדרתו בהגדרות משרד הפנים, המהווה את מרכזה הגיאוגרפי של המדינה, אך גם מרכזה הכלכלי והעסקי.
ב. שקלול בין קרבת הרשות המקומית לכל הרשויות המקומיות בארץ [ריכוזי אוכלוסיה] לבין גודל האוכלוסייה שלהן. במסמכי הלמ"ס מרכיב זה נועד למדוד את הנגישות הפוטנציאלית של היישוב, כאשר גודל האוכלוסייה עשוי להצביע על מגוון רחב של פרמטרים כלכליים, כגון תעסוקה, נגישות לשווקים, לשירותים וכו'. להרחבה על מדד הפריפריה ודרך חישובו ניתן לפנות לאתר הלמ"ס.
המדד החברתי-כלכלי: המדד החברתי-כלכלי של הלמ"ס מבטא שילוב של תכונות בסיסיות, חברתיות-כלכליות, של האוכלוסייה ברשות מקומית. הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה משקללת במדד זה את הקריטריונים הבאים:
א. דמוגרפיה: חציון גיל, יחס תלות (היחס בין סך בני 19-0 ובני 65+ לבין בני 64-20), ממוצע נפשות למשק בית.
ב. השכלה וחינוך: ממוצע שנות לימוד של בני 54-25, אחוז בעלי תואר אקדמי מבני 54-25, אחוז עובדים במשלח יד אקדמי או מנהלי.
ג. תעסוקה וגמלאות: אחוז בעלי הכנסה מעבודה מבני 15+, אחוז נשים בנות 54-25 שאינן בכוח העבודה האזרחי, אחוז בעלי הכנסה מעבודה מעל פעמיים השכר הממוצע, אחוז בעלי הכנסה מעבודה מתחת לשכר המינימום, אחוז מקבלי הבטחת הכנסה והשלמת הכנסה.
ד. רמת חיים: הכנסה חודשית ממוצעת לנפש סטנדרטית, ממוצע כלי רכב בשימוש לבני 18+ במשק בית, ממוצע מספר החדרים לנפש במשק בית, ממוצע מספר חדרי השירותים לנפש במשק בית, אחוז משקי בית בעלי מחשב ומנוי לאינטרנט.
עקרון הרציפות – רציפות גיאוגרפית ועל-פני זמן
על מנת לשמור על רציפות בקביעת המפה, עקרון מהותי במניעת עיוות בין יישובים שכנים, וכן על מנת לאפשר פיתוח אזורי, יוחל המדד המשולב – הכולל את שקלול מדד הפריפריאליות והמדד החברתי-כלכלי – ברמה האזורית ולא ברמה היישובית. עמידה ביעדים המצוינים לעיל מחייבת, לגישת הממשלה, הסתכלות אזורית ולא נקודתית. קיימת הבחנה מאוד ברורה בין יישוב ברמה כלכלית-חברתית נמוכה, המצוי במרכז הארץ, ונזקק לתמיכה נקודתית לנוכח היותו יחיד המוקף בטבעת ערים או יישובים חזקים אשר באפשרותם לספק פתרונות תעסוקתיים וכלכליים לשיקומו, לבין יישוב זהה המצוי בפריפריה הגיאוגראפית של מדינת ישראל, אשר היחלצותו ממצבו הכלכלי מותנית, במידה רבה, במצב היישובים הסמוכים לו, ובאזורו, ומחייבת, במידה רבה יותר, מעורבות ממשלתית להיחלצותו ממצבו. הקמה ופיתוח של מוקדי תעסוקה, תרבות, פנאי ובריאות משרתים אוכלוסיה נרחבת, ולא רק את תושבי היישוב שבו ניתנו – אלמנט, שהוא כאמור מהותי בקרב אזורים פריפריאליים. לפיכך, גישה זו מאפשרת יצירת סינרגיה בין היישובים באזור, ומצמצמת היתכנותו של מצב שבו יישובים סמוכים נאבקים זה בזה.
נוסף על האמור, החלת הגישה האזורית, ולא היישובית, מונעת תנודתיות במפה. חישוב מדד משוקלל של מספר יישובים קרובים גיאוגרפית מקטין את התנודתיות האפשרית במפה ושומר על עקביות אשר נועדה להגשים את מטרות המפה.
לפיכך, המדד, כפי שיוצג להלן, הוחל ברמת הנפות המנהלתיות, כפי שהוגדרו לפי החלוקה המנהלית הרשמית של מדינת ישראל, המשמשת אף את הלמ"ס. מדובר בחלוקה מנהלתית המשמשת את משרדי הממשלה מאז ביצועה, ומשיקולי יעילות, קורלציה לפעילות יתר המשרדים, מעקב אחר סטאטוס הנפות בהיבטים שונים ומניעת עיוותי דין כלפי ישוב זה או אחר – לא נמצא מקום לשנותה.
מגבלת האוכלוסייה הנכללת
העיקרון השני המנחה בקביעת אזורי הפריפריה שיוגדרו כאזורי העדיפות הלאומית הוא מגבלת האוכלוסייה אשר תאפשר שימוש אפקטיבי בכלי זה. אפקטיביות תקציבית ותוצאתית של מפת אזורי העדיפות הלאומית תתאפשר ככל שהיקף האוכלוסייה הנכלל בה מצומצם יותר. אף על פי כן, נדרש איזון רציונאלי בין אפקטיביות המפה לבין צרכי הנפות שיש להכלילן במסגרת המפה. איזון זה הוביל לקביעת רף עליון של כ- 25% מאוכלוסיית המדינה שתיכלל באזורי פריפריה לצורך קביעת אזורי העדיפות הלאומית. רף עליון זה, מחד גיסא, מאפשר למפה, ולהטבות הניתנות בגינה, להיות אפקטיביים, ומאידך גיסא, מאפשר לטפל באוכלוסייה הזקוקה לכך. קביעת היקף האוכלוסייה הנכללת בכלל אזורי העדיפות הלאומית, ושיעורה המדויק מסך אוכלוסיית המדינה, היא תוצאה של חישוב המדד המשולב, ושקילת שיקולי החוסן הלאומי, כמפורט בהמשך.
חישוב המפה ותוצאותיה
על מנת ליצור מדד משולב המבוסס על העקרונות האמורים לעיל – שילוב של שני מדדים וכן חישוב ברמה אזורית (נפות מנהלתיות), בוצע עיבוד של נתוני הלמ"ס. עבור כל אחת מהנפות חושב ממוצע של שני המדדים. הממוצע החברתי-כלכלי הוא ממוצע משוקלל– מכפלת גודל האוכלוסייה ברשות באשכול החברתי-כלכלי. ממוצע הפריפריה הוא ממוצע פשוט של אשכולות הפריפריאליות של הרשויות המרכיבות את הנפות. עבור ממוצע הפריפריה מחושב ממוצע פשוט, כיוון ששיקולי גודל האוכלוסייה כבר נכללים בתוך מדד זה. המדד המשולב מחושב כמכפלת שני הממוצעים שהתקבלו, ומבטא את העדפת הממשלה לעידוד וחיזוק נפות השוליים הגיאוגרפיים והחברתיים-כלכליים:
 

יצוין כי הנתונים החברתיים-כלכליים ונתוני הפריפריאליות המוצגים בטבלה הם העדכניים ביותר הקיימים בפרסומי הלמ"ס. הנתונים החברתיים-כלכליים אמנם מתייחסים לשנת 2008 אבל פורסמו רק בתחילת חודש אפריל 2013. נתוני הפריפריאליות המתייחסים לשנת 2004 פורסמו באוגוסט 2009 ומהווים נתוני הלמ"ס העדכניים ביותר נכון למועד זה.
כמצוין לעיל, משמעות החלת המדד המשוקלל ומגבלת האוכלוסייה היא כי אזורי הפריפריה המוגדרים כאזורי העדיפות הלאומית הם נפות גולן, צפת, עכו, באר שבע, כנרת ויזרעאל.
שיקולי החוק, כפי שבאים לידי ביטוי במודל זה:
למעשה, בהחלת המדד המשולב מובאים אפריורית השיקולים המצוינים בסעיף 151(ב) לחוק:
1. מיקומו הגיאוגרפי של האזור וריחוקו ממרכז האוכלוסייה [סעיף 151(ב)(4) לחוק] – מדד הפריפריאליות מכיל באופן אינהרנטי שיקול זה. ואכן, במבחן התוצאה, מפת אזורי העדיפות הלאומית כוללת את הנפות הפריפריאליות ביותר במדינת ישראל, הנעות בין הערכים 2.33 ל-4.7, כאשר הנפה הבאה, נפת חיפה, כבר עומדת על 5.5, נפת יו"ש 5.57 ונפת אשקלון 5.8 וכו' [מדד הפריפריאליות הינו מדד, המחולק לאשכולות 10-1, כאשר 1 משמעו הפריפריאלי ביותר ו-10 משמעו הרשויות המרכזיות ביותר].
2. תכנון פריסת האוכלוסייה [סעיף 151(ב)(3) לחוק]- לנוכח מיקוד המודל בסיוע לאזורים פריפריאליים, המרוחקים ממחוז ת"א, וסובלים מהגירה שלילית: במחוז תל אביב בשנת 2011 הגיעה צפיפות האוכלוסין ל- 7522.2 נפשות לקמ"ר. במחוז המרכז 1463.8 נפשות לקמ"ר, במחוז הצפון 291.6 נפשות לקמ"ר, ובמחוז דרום 79.1 נפשות לקמ"ר. בתוך הנפות בולטת שונות בתוך מחוז הצפון והדרום. בנפת הגולן 37.3 נפשות לקמ"ר, לעומת נפת עכו בה 628 נפשות לקמ"ר. נפת באר-שבע 49.1 נפשות לקמ"ר, לעומת 384 בנפת אשקלון.
3. חוסנו הכלכלי והחברתי של האזור ורמת השירותים בו [סעיף 151(ב)(2) לחוק] – הכללת המדד הכלכלי-חברתי, על מרכיביו הפנימיים, כפי שפורטו לעיל, במדד המשולב האזורי – מבטא בבירור את שיקול חוסנו הכלכלי והחברתי של האזור, וכן את רמת השירותים הניתנים באותו אזור. במבחן התוצאה, 54% מהתושבים במפת העדיפות הלאומית מתגוררים ברשויות המקומיות הנמנות על האשכולות החברתיים-כלכליים הנמוכים (אשכולות 4-1) ו-44% מהתושבים מתגוררים ברשויות הנמנות על האשכולות החברתיים-כלכליים הבינוניים (אשכולות 7-5). מתוך כלל התושבים המתגוררים ברשויות מקומיות המדורגות באשכולות החברתיים הכלכליים הנמוכים (אשכולות 4-1), 36% נכללים במפה.
יודגש, כי עסקינן במדד משוקלל, המתייחס הן לריחוקו של היישוב ממרכזי אוכלוסייה וממרכז הארץ, והן למצבו החברתי-כלכלי. על כן, יש נפות שאחד המדדים שלהן נמוך יותר מנפות שנכללו במפה. לדוגמא: הממוצע החברתי-כלכלי של נפת ירושלים נמוך משל נפת צפת. ברם, ממוצע הפריפריאליות של נפת ירושלים גבוה יותר מאשר נפת צפת. לפיכך, בשקלול שני המדדים, נפת צפת נכללת במפה, ואילו ירושלים אינה נכללת.
4. שילוב שני המדדים מביא, ככלל, בחשבון את הצורך בצמצום פערים בין האזור או הישוב לבין אזורים או ישובים אחרים או בין קבוצות אוכלוסיה תושבות האזור או היישוב לבין קבוצות אוכלוסיה אחרות [סעיף 151(ב)(5) לחוק], זאת הואיל והמדד הכלכלי-חברתי מבטא במרכיביו, בין היתר, פערים חברתיים וכלכליים בין קבוצות אוכלוסייה, ואילו מדד הפריפריאליות, מעצם הגדרתו ומרכיביו, מבטא את הפערים הקיימים בין אזורים ויישובים שונים בארץ בקרבתם למחוז תל-אביב ולריכוזי אוכלוסייה. אחד הביטויים של צמצום הפערים, בא לידי ביטוי תוצאתית. במפה נכללות נפות בעלות אחוז גבוה ביותר של אוכלוסיה שאינה יהודית תוך מתן ביטוי לשונות הסוציו-אקונומית והפריפריאלית של אוכלוסיה זו. 815 אלף איש המתגוררים ביישובי המיעוטים נכללים במפה מתוך 2 מיליון תושבים הנכללים במפה כולה. שיעור התושבים הנמנים על אוכלוסיית המיעוטים במפה עולה אפוא משמעותית על חלקם היחסי באוכלוסיה.
השיקול הביטחוני:
א. יישובים סמוכי גבול
כאמור לעיל, החוק מתיר לממשלה לשקול את המצב הביטחוני באזור או ביישוב [סעיף 151(ב)(1) לחוק]. הממשלה רואה יעד אסטרטגי-ביטחוני משמעותי בחיזוק גבולותיה של מדינת ישראל על-ידי חיזוק יישובים המצויים בקרבת הגבול. הגדרת המרחק מגבולות המדינה, ובכלל זאת גדר המערכת המקיפה את רצועת עזה, נקבעת עפ"י שיקולי מערכת הביטחון, ובהתייחס להחלטות ממשלה קודמות ולחקיקה קיימת.
מערכת הביטחון ממליצה, בהתאם לרמת הסיכון בגבול, בהתאם לטווח מגע מידי בגבולות ובהתאם למיפוי האחיזה ההתיישבותית בגבולות – על קביעת רצועה של 9 ק"מ מגבול לבנון, ועל קביעת רצועה של 7 ק"מ מגבולות אחרים או מגדר המערכת סביב רצועת עזה. בהתאם, יתווספו יישובים כאמור למפת העדיפות הלאומית.
כמו כן, נוכח רמת האיום הנובעת מהקרבה לגבול, ההוצאות הביטחוניות הנלוות לכך ושמירת חוסנה הלאומי של מדינת ישראל, מוצאת הממשלה לנכון לחזק גבולותיה באזור זה, ועל כן יוחל המרחק של 7 ק"מ מגבול ירדן גם בבקעת הירדן.
ב. יישובים מאוימים
בהמשך לאמור, ממשלת ישראל רואה חשיבות אסטרטגית בשמירת חוסנה הלאומי ביטחוני, ולפיכך רואה לנכון במסגרת מדיניותה ויעדיה, לסייע ולחזק יישובים המאוימים ביטחונית, לנוכח קשיי הביטחון הקיימים והעתידיים. נוכח האמור, החליטה ממשלת ישראל לכלול במפת אזורי העדיפות הלאומית יישובים המצויים ברמת איום גבוהה, בהתאם לשיקולי מערכת הביטחון. במסגרת האמור, דירגה מערכת הביטחון את יישובי יו"ש בהתאם לרמת איום משתנה הנעה בין 5-1, ומבוססת על קריטריונים ביטחוניים. נוכח השונות בין דרגות האיום, וכן לנוכח המגבלה התקציבית העומדת לרשות ממשלת ישראל, החליטה הממשלה לכלול במפת אזורי העדיפות הלאומית את היישובים המאוימים ביותר, דהיינו אלו המצויים בדרגת איום 5-3.
יובהר, כי רמות האיום סווגו בפיקוד מרכז עפ"י קריטריונים שונים, ביניהם היסטוריה גזרתית, רמת איום של צירי התנועה, מיקום היישוב מזרחה או מערבה מהמכשול הביטחוני וכדומה.
יובהר כי חוק ההתייעלות הכלכלית לא חל ביו"ש, אך מכוח עקרונות המשפט המינהלי, ובכפוף לשיקולים מדיניים רלוונטיים, מחילה הממשלה החלטה זו גם ביחס ליישובי יו"ש כמפורט בה, בשים לב להוראות החוק בנושא אזורי עדיפות לאומית.
יצוין כי סעיף זה יוחל ברמה היישובית ולא ברמה אזורית, מאחר ואין מדובר בשטחים רציפים, אלא נקודתיים. בנוסף, בסעיף זה לא קיימת חשיבות לרמה האזורית על מנת לממש את מטרותיו.
יישובים צמודי גדר
כאמור לעיל, החוק מתיר לממשלה לשקול שיקולים הנוגעים לפריסה הגיאוגרפית של האוכלוסייה [סעיף 151(ב)(3) לחוק] וכן שיקולים הנוגעים למיקומו הגיאוגרפי של האזור או היישוב [סעיף 151(ב)(4) לחוק]. ישראל מייחסת, מאז ומעולם, חשיבות רבה להתיישבות לאורך גבולות הארץ. בהתאם לכך, הממשלה רואה יעד חשוב בחיזוק היישובים צמודי הגדר, קרי יישובים שבתיהם, כולם או חלקם, נמצאים בטווח של עד 1 ק"מ מגבול, כהגדרתו לעיל. בהתאם לכך, רואה הממשלה לנכון להגדיר קבוצת יישובים זו גם בנפרד ובנוסף לקביעת קבוצות יישובים אחרות, באופן אשר יאפשר לשרים הרלוונטיים, אם ימצאו לנכון ובמקרים המתאימים, ליתן הטבות ליישובים צמודי הגדר, מטעם זה לבדו, על בסיס קביעתם המובחנת, ובשים לב לתכלית קביעתם הנפרדת, קרי החשיבות בפיתוח היישובים הפרוסים לאורך גבולות המדינה.
יישובים חדשים
יישובים חדשים אינם מוקמים במהלך אחד. מדובר בתהליך הדרגתי שבו מבוצעות עבודות פיתוח ביישוב, במקביל לאכלוסו, כאשר השנים הראשונות שלאחר הקמת יישוב חדש מאופיינות ברמת שירותים חלקית לתושבים, ובהמשך צורך בהשקעות לשם משיכת אוכלוסייה ליישוב ולשם השלמת תשתיות ציבור. סעיף 151(ב)(2) לחוק מתיר לממשלה לשקול שיקולים הנוגעים לרמת השירותים ביישוב או באזור, וסעיף 151(ב)(3) לחוק מאפשר לממשלה לשקול שיקולים הנוגעים לפריסה הגיאוגרפית של האוכלוסייה. בהתאם לכך רואה הממשלה לנכון לתת ליישובים חדשים מעמד של יישובים בעדיפות לאומית. לעניין זה, יישובים חדשים הם יישובים אשר במועד קבלת החלטה זו: (א) טרם חלפה תקופה של 5 שנים ממועד אכלוסם או (ב) טרם חלפה תקופה של 10 שנים ממועד הקמתם – כמאוחר בין השניים ובלבד שבמועד החלטה זו נותרה לפחות שנה אחת בטרם יעברו המועדים כאמור (5 או 10 שנים בהתאמה). "מועד אכלוסם" – מועד מתן תעודת גמר כמשמעה בתקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), תש"ל-1970 ליחידת הדיור העשירית הקבועה ביישוב (קרי מועד אכלוסן של 10 יח"ד קבועות ראשונות ביישוב). "מועד הקמה" – מועד תחילת עבודות הפיתוח.

נספח ב'

רשימת יישובים סמוכי גבול ויישובים מאויימים (קריטריון בטחוני)

נספח ג'

רשימת יישובים צמודי גדר

מפת אזורי העדיפות שהוצגה בפני הממשלה נמצאת בתיקי מזכירות הממשלה.
ראש הממשלה מנחה לבדוק את האפשרות להקים ועדת שרים לבחינת הקריטריונים שעל פיהם נכללים יישובים בקו העימות במסגרת סדרי העדיפות הלאומית.